中国共产党对政府和市场关系的认识历程

政府和市场之间的关系问题，是中国经济体制改革的核心问题。对于理论工作者而言，厘清历史上中国共产党如何在领导经济工作的实践中处理好两者之间的关系，进而为进一步优化政府和市场关系、建设高水平社会主义市场经济体制提供有益借鉴，是一个具有重大研究意义的课题。

改革开放初期处理计划经济与商品经济之间的关系

新中国成立到改革开放前的政府和“市场”关系，主要表现为中央政府和地方政府在经济建设工作中的权、责、利关系，这种关系也可以理解为中央计划和地方自由度之间的关系。党的十一届三中全会揭开了改革开放的序幕。从1978年到1992年，随着商品经济和市场调节机制的迅猛发展，如何处理好计划与市场之间的关系，使其能够有机结合起来，愈发成为一个亟待破解的重大理论课题。

公有制基础上的有计划的商品经济。新中国成立后的前三十年是通过计划体制来实施国家经济管理的。由于并没有真正建立起一个严格意义上的市场体制，政府本身就是开展经济建设、推动经济发展的主体，因此，在这个历史阶段，也就不存在处理政府和市场关系的问题。实际上，这个时期的政府和“市场”关系，主要体现在中央政府和地方政府之间的经济关系，也就是统筹处理好中央统一制定经济建设计划和给予地方经济建设工作自由度之间的关系。具体来说，一方面，要保证中央政府通过各类计划实施经济管理的顶层设计，实现统筹协调、令行禁止；另一方面，要给地方政府一定的经济自主权，使其能够在达到国民经济计划指标后仍然保有推动技术进步、提高劳动效率和改善供给质量的动力。也正是在这个意义上，是否应向地方放权让利、如何向地方放权让利，就成为这一历史时期经济管理工作的核心议题。

党的十一届三中全会决定把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，提出了改革开放的任务。在处理中央和地方关系方面，会议指出：我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司。这实际上已经为日后处理政府和市场关系提供了一个初步的指导性意见。

经过五年多的改革开放实践，城乡自由贸易、个体经济、私营企业快速发展起来，这些新的经济成分倒逼城市经济和国营企业启动改革。1984年党的十二届三中全会审议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，改革计划体制，首先要突破把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济。这一论断突破了长期以来人们对社会主义经济的认识局限，是中国共产党自主探索社会主义经济体制的重大标志性成果。建设“有计划的商品经济”，核心工作就是处理好计划管理控制和自由商品贸易之间的关系。

中国共产党处理计划和商品之间关系的调控实践。1978年后，商品经济体制在我国逐步建立起来，其固有的经济周期性波动现象也随之出现。从1978年到1992年，我国经济出现了两次较大的波动，与此同时也开展了两次大规模、系统性的国民经济整顿。第一次出现在1979年至1980年，第二次出现在1987年至1988年。两次经济波动都是以投资需求和消费需求过度增长为基本特征的经济过热，特别是第二次还伴随着较为严重的通货膨胀。面对经济波动的现实情况，党和政府力图推动经济调控手段由传统的计划管控转向现代宏观调控模式。

经过两年左右的改革开放实践，随着社会局面的逐步稳定，人民群众建设社会主义的热情被极大地调动起来，并且由于企业自主权、地方自主权都有所提高，价格体系也出现了一些松动，这些因素都推动着基本建设投资规模的快速扩张。1979年中央工作会议提出对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，1980年中央工作会议又进一步提出了调整经济工作的要求。国家计划委员会会同有关部门对1981年的国民经济计划进行了调整，工农业总产值目标由六千九百五十五亿元减为六千八百亿元。经过努力，1981年，国民经济取得了比较明显的增长成效，工农业总产值达到七千四百九十亿元。同时，工农轻重比例得到改善，农业总产值达到两千三百一十二亿元，比上年增长百分之五点七，工业总产值达到五千一百七十八亿元，比上年增长百分之四点一。全年完成基本建设投资总额四百二十八亿元，比1980年减少一百一十一亿元。基本完成了经济调整的预期目标。这是改革开放后的一次系统性的经济调控过程，为商品经济条件下的经济调控提供了重要的经验。

1987年以来，随着计划经济体制进一步向市场调节模式转变，城市部门和工业企业改革深入推进，市场定价、利润导向、承包经营如同大潮涌动，将长期以来受到压抑的消费需求、投资需求全部带动起来，对外开放形成新局面，经济特区建设如火如荼。在这样的背景下，1988年全国零售物价指数出现百分之十八点五的上涨，同时，货币发行量大幅度增长，财政赤字增加，经济发生波动。

面对这一局面，1989年11月召开的党的十三届五中全会通过了《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》，确定在遏制通货膨胀、稳定经济形势的基础上，从1989年算起，用三年或更长一点的时间，基本完成治理整顿的任务。在这次调控中，一方面，通过计划手段压低固定资产投资总规模，1989年计划安排全社会固定资产投资规模比上年预计完成的压缩九百二十亿元。进一步通过行政手段清理整顿“公司热”，特别是严厉打击“双轨制”条件下的投机倒把问题。另一方面，使用现代市场经济的宏观调控手段进行调节。譬如，中国人民银行严格控制货币发行量；推行个人应税收入申报制度，对高收入进行监督和调控；加大对农业、能源和原材料工业的投入，限制加工工业的过快增长。到1990年底，这次经济波动基本上得到了控制。从这次经济调控的过程来看，仍然延续了计划管控的大部分做法，但也已经开始尝试使用现代市场经济宏观调控的方法和手段，货币政策、财政政策、产业政策和收入政策等均有所体现。这是中国共产党处理计划管控和自由商品经济关系的一次重要演练，为后续处理政府和市场关系提供了宝贵的历史经验。

从商品经济到市场经济的根本性转变。严格来说，商品经济与市场经济仍然是具有显著差异的。小商品经济显然不属于现代市场经济的范畴。从本质上来看，市场是人们比较和交换个别劳动的场所或网络空间。在市场中，人们对各种个别劳动进行评价、衡量和测度，那些不符合需要的个别劳动被剔除和淘汰，留下的即是可以被视为“价值”的社会劳动。也正是在这个意义上，市场本身就是作为一种资源配置方式而存在的，它指挥着劳动者与生产资料以最为合适的方式结合起来开展生产活动，进而最大可能地提供满足社会需要的产品和服务，使个别劳动转化为社会劳动。因此，从这个角度说，作为一种资源配置方式的市场与“计划”这种资源配置方式是对立的。

党的十三大明确了“国家调节市场、市场引导企业”的新的经济运行机制，这也表明进一步推动改革的方向是走向市场调节。二十世纪八十年代末九十年代初，针对社会主义经济体制改革的目标导向，邓小平同志提出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”。这一阐述实际上为旷日持久的争论作出了一个根本性的判断，即计划和市场不具有社会制度属性，同属于经济运行层面，都是资源配置的手段，这同时也把经济体制改革的目标模式锁定为社会主义市场经济体制。同时，邓小平同志在南方谈话中还为采用什么样的经济体制确立了标准：“要害是姓‘资’还是姓‘社’的问题。判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”。至此，从商品经济到市场经济的体制转型在政策程序上最终完成。中国共产党所面临的经济体制改革核心问题，也相应地由如何处理好计划与商品之间的关系，转变为如何处理好政府和市场关系。

在党的领导下建立和完善社会主义市场经济体制

1992年党的十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。党的十四届三中全会提出，建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。从1992年到2012年，党领导下的中国特色社会主义市场经济体制逐步建立起来并不断完善，党和国家对政府和市场之间关系的认识也在不断深化。

明确政府和市场在资源配置中各自的职能定位。在这一时期，围绕政府和市场在资源配置中的作用和职能定位，中国共产党历次全会都进行了详细阐述，相关认识不断深化。党的十五大报告提出，改革流通体制，健全市场规则，加强市场管理，清除市场障碍，打破地区封锁、部门垄断，尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用。党的十六大报告提出了完善社会主义市场经济体制的任务，提出要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。党的十六届三中全会作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。党的十七大报告指出，要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。

强调市场在资源配置中的基础性作用，并不是不要政府作用、取消政府作用、淡化政府作用。党的十八大报告指出，我国经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。在全面深化经济体制改革、实施创新驱动发展战略、推进经济结构战略性调整、推动城乡发展一体化和全面提高开放型经济水平等各项重大战略性工作中，都必须在党的集中统一领导下，进一步优化政府的经济管理职能。

变革和调整国民经济管理方式。在这一时期，随着政府和市场分工角色的逐步明晰，政府的经济管理职能也得到进一步明确，国民经济管理的方式方法和载体机构也进行了变革和调整。

一是进行国家经济管理机构改革。1992年至2012年，我国经历了四次重要的国家机构改革，其中经济管理部门的调整幅度是比较大的。1993年机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，这次改革重点调整了国务院及其下属各部委的职能，明确政府要更加注重宏观调控，为市场提供公共服务、管理社会事务。同时，强调政府应依法管理市场经济，保护市场竞争秩序，同时扶持和规范非公有制经济。1998年机构改革着眼于专业机构管理部门，消除政企不分的组织基础，大量精简机关行政编制，针对性解决传统管制型行政管理体制与经济发展不相适应、深层次矛盾。2003年机构改革意在推进政府机构职能的转变，强调以提高效率和服务为导向，加强宏观调控，优化资源配置，推动政府工作机制的创新。2008年机构改革以党的十七大报告提出的“探索实行职能有机统一的大部门体制”为导向，在关注经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，整合完善了工业和信息化、交通运输行业管理体制。也正是通过这些改革措施，政府在市场经济中的角色进一步由直接干预为主向间接引导为主转变。

二是持续改进计划和规划管理方法。长期以来，党领导下的计划体制是政府管理经济活动的重要手段和方法之一。2006年3月14日，第十届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。由计划管理向规划管理的转变，标志着政府管理经济活动的方法从传统的指令性计划转向更有弹性的指导性规划。从1995年起，国民经济发展指标大体划分为“宏观指标目标”“预期指标”“国家公共资金和资源配置指标”三类。进入二十一世纪，由计划管理转向规划管理后，国民经济和社会发展五年规划区分了约束性指标和预期性指标，强调政府的经济管理活动既包括对微观经济主体的干预和影响，也包括对经济活动进行政策引导。这也是在市场的资源配置基础性作用之上，更好发挥政府作用的鲜明体现。

三是不断改进和完善宏观经济调控手段。在这一时期，政府作用的发挥也体现在宏观调控政策的制定和实施上。为应对1992年下半年到1993年上半年我国出现的较为严重的经济过热形势、1998年东南亚金融危机、2008年美国次贷危机和2011年欧债危机导致的全球性经济衰退，在党的坚强领导下，在加强宏观经济和市场运行跟踪监测、预测、预警的基础上，针对规划实施和经济运行中出现的突出矛盾和影响全局的问题，政府综合采用财政政策、货币政策、产业政策、区域协调发展政策、外汇政策以及必要的行政手段，适时适度地进行相机选择，保证市场经济的正常运行，引导国民经济朝着期望目标发展。

在党的领导下推进高水平社会主义市场经济体制发展

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这标志着党领导下社会主义市场经济建设进入了高水平发展的新的阶段。

坚持党的集中统一领导是处理好政府和市场关系的根本遵循。中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，也是捍卫人民当家作主地位和社会主义制度基础的根本前提。在改革开放以来相当长的一段时间里，由于片面强调经济体制改革中要实现“政企分开”，在市场经济发展中要推动“党政分开”，导致党组织在处理政府和市场关系总体布局中的作用受到削弱。对于政府机构如何在党的领导下弥补市场失灵、提供公共产品、形成与市场的合理分工等问题，也缺乏一个系统性的解决思路和应对方案。

以国有企业改革为例，“政企分开”的思路长期影响着这一工作的开展。西方经济学、产权理论和现代管理学都认为，独立自主、自负盈亏的企业是市场经济的微观主体，必须通过建立现代公司治理结构，保证国有企业成为自主决策的经济主体。这种现代公司治理结构，就是以股东大会、董事会、监事会和管理层作为主要组成部分的治理架构。不难发现，在这种现代公司治理结构中，党委会的作用仅仅局限于党员干部管理以及一般性的党建工作，与企业经营管理等核心业务相隔甚远。国有企业是处理政府和市场关系的重要载体，也是社会主义市场经济体制中反映党和国家意志的重要抓手，党组织应在国有企业中发挥重要的政治核心作用。

再以金融监管为例，“党政分开”的思路一度影响这项工作的实施。金融是国民经济的血脉，是现代经济的重要组成部分。但是，长期以来，对金融机构和金融市场的监管工作主要是由行政部门承担的。二十世纪九十年代以来，我国逐步建立起以中国人民银行、国家外汇管理局、中国银行业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会（“一行一局三会”）为骨架的金融业监管体系。在长期实践中，这种分行业监管模式在综合协调、统筹规划、联合防控风险等方面都暴露出一些缺陷。为此，我国于2017年组建了国务院金融稳定发展委员会，旨在强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，强化金融监管部门监管职责，确保金融安全与稳定发展。但是，由于国务院金融稳定发展委员会只是政府内设机构，对于在更高层面进行金融监管协调仍存在一些困难。而在实践中，在网络金融、房地产信贷以及资本市场中暴露出的一些风险因素，都凸显出这种仅仅局限于若干行政部门的金融监管模式存在一定缺陷。

综上，在新的经济发展形势下，进一步理顺政府和市场关系，发挥两方面协同作用，就必须进一步加强党对经济工作的集中统一领导。党的十八大以来，中国共产党在领导高水平社会主义市场经济建设过程中，形成了一套包含领导体制、发展规划、机构设置和执行机制在内的严密体系，实现了政治领导力向经济建设力的转化，同时也为处理好政府和市场关系提供了根本遵循。

建设和完善中央经济决策议事协调机构。在领导体制方面，党的十八大以来，经济工作的领导机制建设和工作机制改革持续深入进行。一是调整党中央领导经济工作的机构设置。先后设立中央全面深化改革领导小组（后改为中央全面深化改革委员会）、中央财经领导小组（后改为中央财经委员会）、中央金融工作委员会，形成了经济建设工作的领导中枢。这些机构通过定期或不定期召开会议，对经济领域重大工作进行顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。二是针对新形势、新问题，新组建经济管理和综合协调部门。组建中央审计委员会，加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用。组建中央社会工作部，统一领导全国性行业协会商会党的工作，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作。三是通过专项工作会议指导经济工作。通过举行一年一度的经济工作会议、不定期召开的经济形势分析会议、特定领域的工作会议（如金融工作会议、财政工作会议）、企业家和专家学者经济形势座谈会、中央政治局集体学习等方式，形成有关中国经济形势的综合研判，对各项经济建设、改革和发展工作进行总体谋划和具体设计。例如，2023年召开的中央金融工作会议提出“要加快建设金融强国”，作出全面加强金融监管、完善金融体制、优化金融服务、防范化解风险、坚定不移走中国特色金融发展之路的战略部署，确立了金融高质量发展目标。

进一步发挥党中央在以中长期规划引领发展方面的领导作用。在规划引领方面，中国共产党在长期探索中建立起以中长期规划引领经济社会发展的独特模式。新中国成立以来，先后编制实施了十个“国民经济发展五年计划”和四个“国民经济和社会发展五年规划”。而这些“计划”和“规划”的编制工作都是由党中央牵头领导的，深刻体现了党中央统领各方、引领发展的核心作用。以“十四五”规划编制工作为例，党的十九届五中全会审议“十四五”规划建议，成立由习近平总书记担任组长的起草组，并在中央政治局常委会领导下进行规划起草，在广泛征求党内党外、各地区各部门意见的基础上拟定《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），由此作为“十四五”规划编制的根本依据。在《建议》的指导下，在国务院的直接领导下，国家发改委起草形成了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要（草案）》（以下简称《草案》）。《草案》广泛征求了社会各方面意见后，提交党中央、国务院审议。2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过了关于“十四五”规划和2035年远景目标纲要的决议。不难发现，党中央提出《建议》是编制和实施“十四五”规划纲要的启动步骤和关键环节，其勾勒了“十四五”规划纲要的基本框架，也为后续不同行业、领域和专项的“十四五”规划编制和实施提供了根本遵循。而这些规划的编制和实施，从根本上体现了中国政府实施经济和社会治理是通过宏观规划引领、微观引导配合的方式实现的，是在市场配置资源的基础上更好发挥政府作用的典型例证。

深入推动政府经济管理部门的职能改革。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。实际上，党的十八大以来，特别是党的十八届三中全会以来的政府经济管理部门职能改革，一直是在这样的原则指导下进行的。2013年、2018年和2023年三次党和国家机构改革的实践都表明，推进高水平社会主义市场经济体制建设，必须遵循两个方面要求。一方面，能够由市场配置资源满足人民美好生活需要的，就由市场来管，政府部门要简政放权、减少审批、下放权限；另一方面，对于那些市场做不好的、做不到位的领域，就由政府来管，而且一定要管好，特别是加强和完善政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面的职能。

通过多种执行机制实现对经济工作的集中统一领导。在执行机制方面，地方、部门和国有企业的党委（党组）通过人事任免、集体研究以及特定的组织架构设计，实现对经济工作集中统一领导。第一，由党委统管干部工作，在考察、选拔、评价和任免干部特别是各级政府主要领导干部过程中，坚持把推动经济发展、深化经济体制改革作为重要评价考核标准，体现经济工作作为中心工作的地位。第二，各级党委定期围绕中央和上级经济工作决策部署、地区经济社会发展重大问题和发展形势召开会议，以民主集中制为原则决定地区经济建设、改革和发展的重大事项。各部门党组还应积极推动党的经济建设主张和重大决策转化为法律法规、政策政令和社会共识，确保党的经济理论和路线方针政策的贯彻落实。第三，国有企业设计特定组织架构，确保党的领导深度融入公司治理结构。公有制经济和国有企业是贯彻党和国家经济治理意志的重要微观载体，也是政府执行宏观经济调控政策的定盘星和压舱石，同时更是处理好政府和市场关系的关键环节和重要抓手。除落实党管干部原则外，国有企业（包括国有金融机构）实施党委会和董事会成员“双向进入、交叉任职”，“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策和大额资金使用）事项必须经由党委会前置研究，并且董事会中的党员干部必须根据党组织决定发表意见，以确保董事会在党的领导下进行重大事项决策。

结语

西方理论界从市场经济的一般性出发，提出“政府-市场”的二分学说。在这种意识形态话语中，政府本身是中立的，它在市场经济发展中所扮演的角色，无非就是弥补市场失灵、提供公共产品和维护经济稳定，政府通过宏观经济调控，实现通货稳定、充分就业、经济增长以及国际收支平衡等目标。而实际上，对于实行人民民主专政的社会主义中国而言，国家和政府都是在人民意志的基础上进行经济治理，这深刻体现着国家的阶级属性。因此，必须从国家经济职能的角度来理解中国特色社会主义市场经济中的“政府—市场”关系。

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，坚持党的全面领导，坚定维护党中央权威和集中统一领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯穿改革各方面全过程，确保改革始终沿着正确政治方向前进。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。因此，中国共产党是处理中国特色社会主义市场经济中政府和市场关系的领导力量。市场配置资源的决定性作用、政府的宏观经济治理政策、政府和市场的职能边界划分，都必须在党的领导下进行，进而体现党和国家的根本意志和最广大人民的利益诉求。

【本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国共产党经济理论创新的百年道路与经验总结研究”（项目编号：21JZD008）的阶段性成果】

（作者：周绍东，系武汉大学马克思主义学院教授、博士生导师）